"十二五"是上海国际航运中心建设重要机遇期，上海航空枢纽建设也进入调整拓展阶段，是全面实现上海航空枢纽目标的关键时期。"十二五"规划立足于"十一五"航空运输发展成果，紧密结合社会经济发展形势、全球航空运输发展趋势和中国民航发展要求，紧密结合上海市国民经济和社会"十二五"发展目标，以努力实现上海航空客运和货运枢纽在亚太地区领先地位为目标，突出航空枢纽对上海国际大都市在国际交流和现代物流产业发展中的促进和带动作用，不断提升上海国际航运中心的功能和地位。
一、"十一五"期间上海航空运输发展回顾
(一)基本成果
"十一五"期间，本市紧紧围绕上海航空枢纽建设目标，出台相关支持政策，加快机场基础设施和地面综合交通体系建设、着力推动货运物流发展、提升空中交通管制保障能力，积极拓展上海枢纽航线网络、基地航实现枢纽战略转型，启动枢纽航线网络建设，满足了上海及长三角地区经济发展对航空运输的需求，较好地完成了"十一五"规划目标。
1、航空运输总量持续增长
2010年世博会的成功举办给上海航空市场注入强劲发展动力，2010年年底，上海地区航空运输实现飞机起降55.1万架次、旅客吞吐量7188万人次、货邮吞吐量370.8万吨，三大指标"十一五"期间年均复合增长率(CAGR)分别为8%、11.7%、10.9%。
与其它机场运输情况相比，"十一五"期末，上海两场当年的航班起降架次、旅客吞吐量、货邮吞吐量三大指标分别占华东地区机场三大指标的35.6%、41.7%和72.1%；分别占全国175家机场三大指标总量的10%、12.7%和32.8%。2010年，浦东机场货邮吞吐量世界排名第三。另外，国际运输方面，上海两场国际旅客吞吐量占全国机场总量的三分之一，国际货邮吞吐量占总量的三分之二。上海民航作为高端的服务业在上海及长三角的对外交往和经贸中发挥着重要作用。
与预测量相比，上海两场航空运量增长情况未达到预测目标，主要原因一是受上海地区空域限制，民航局2007年7月下发了《民航总局关于调控航班总量、航空运输市场准入和运力增长的通知》，对部分繁忙和资源紧张机场的航线航班总量采取调控措施，上海两场航班呈缓慢增长；二是受国际金融危机影响，2008-2009年，上海国际和地区航线客货运量同比负增长，国内航线客货运量小幅增长；三是受自然灾害影响，2008年的雪灾、地震、2009年H1N1流感爆发等自然灾害和流行性疾病，均对航空运输增长造成一定程度的负面影响。
与其它交通方式比较，"十一五"期间，航空运输在由公路、铁路、港口和机场共同构成的城市综合运输体系中的作用日益突出。2005年，上海两场占城市对外发送旅客运输系统总量的21.9%，2010年占比增长到27.1%，5年期间增长了5.2个百分点，航空旅行正在成为人们工作和生活的重要交通方式之一。
2、航空网络通达性持续改进
航线通达性接近世界大型枢纽水平。"十一五"期间，上海机场新增42家国内外航空公司，全球共87家航空公司开通了至上海的定期航班，航线网络遍布全球219个城市，网络覆盖度基本达到国际大型枢纽机场水平。
海峡两岸定期航班直航，上海成为衔接港澳台主要空中口岸。浦东机场每周至港澳台的航班量居全国之首，成为两岸主要的客货通航口岸。2010年6月14日上海虹桥至北台松山航线开通，更加方便台湾旅客进出长三角。2010年，上海共承运港澳台地区旅客563万人次、货邮43万吨，分别占当年全国机场地区航线客货运量的31.9%和62.9%。上海成为大陆与台湾等地区城市的第一大通航热点城市。
3、基本建成一市两场世界级机场体系
为满足2010年世博会需求，实现上海航空枢纽战略目标要求，"十一五"期间，加快机场设施保障能力建设，打造国内领先的空-铁等多种交通方式联运的设施体系。
浦东、虹桥两场扩建工程按期投运，全面提升世界级机场硬件设施保障能力。"十一五"期间，完成浦东机场T2航站楼、第三跑道、西货运区，以及虹桥机场的T2航站楼、第二跑道等一系列重大工程项目，新增候机楼76.8万平方米、桥位106个、货运区2.82平方公里。2010年，国内第一家公务机候机楼在虹桥机场建成，满足年起降6000架次。
配套地面交通得到较大改善，空-地联运集散能力增强。截止"十一五"期末，中环高架浦东南段和浦东机场北通道、虹桥综合交通枢纽和"一纵三横"配套快速路网的建成通车，明显改善了机场连接市区的道路交通条件；浦东、虹桥两场间的地铁2号线通车，为两场间交通提供了新的选择；沪宁、沪杭高速拓宽工程竣工和申嘉湖高速、沪常高速、上海长江隧桥工程的建成通车，改善了城市连接周边省市的道路交通条件。上海两场间以地铁二号线直接衔接，并通过1条磁悬浮、2条轨交、7条[1]高架道路，20余条市内公交线路、8条省际线路，基本形成便捷进出市区及长三角的地面交通网络。
创造性规划和建设虹桥综合交通枢纽，增强上海机场对长三角的服务能力。虹桥综合交通枢纽建设项目将机场、高铁、磁浮、地铁、巴士及社会车辆等各种交通基础设施集中在一个一体化的建筑综合体内，打造现代化集约型的世界级综合交通枢纽，大幅度提高机场与各种交通方式之间换乘的便捷性，方便乘客利用多种交通方式中转乘机，以更好地服务于长三角地区。
总之，经过六、七年的努力，上海机场基本建成枢纽型、网络型的多式联运硬件设施体系，形成一市两场5条跑道、4座航站楼、1个综合保税区的总体规模，设计年保障能力为旅客8000万人次和货邮470万吨，上海机场基础设施条件已经达到世界级大型航空枢纽水准。
4、基地航空公司向网络型航空公司重组转型
东航上航完成重组，增强实力。2010年2月8日，东航上航重组成功，新公司瞄准上海航空枢纽建设目标，竞争实力明显增强。2010年初，东航87架、上航43架飞机运力围绕上海运营，在上海航空客运市场的份额为43.9%。
新东航向枢纽网络型转型。新东航于2010年6月22日签约正式加入天合联盟，积极朝向具有国际竞争力的网络型航空公司转型。2009年，东航开始在浦东机场实施中转联程，在两场加强精品快线、准快线建设。2010年夏秋航季，加强国际国内航线航班中转衔接安排，在浦东机场构建三个进出港航班波，加快推进中转联程业务，提高旅客中转率。作为上海世博会唯一航空客运合作伙伴，积极提升服务能级与服务品质。
民营航空迅猛发展。"十一五"期间，春秋航空和吉祥航空两家民营航空公司以上海为基地迅猛发展。2010年，春秋航空已在上海拥有7.4%的市场份额，两家民营航空公司旅客市场份额总和约12%。上海民营航空正在成为上海航空枢纽航线网络体系建设的有益补充。
5、浦东机场初步建成国际货运航空枢纽
浦东机场货邮吞吐量连续排名全球机场第三。2010年，上海两场共完成货邮吞吐量371万吨，货运量占全国机场货邮吞吐量三分之一，国际货运量约占三分之二。其中，浦东机场吸引了22家全货运航空公司和33家航空公司的货运专机，实现货邮运量322.8万吨，连续三年世界货运机场排名第三。
世界货运航空巨头投资建设区域转运中心，助力浦东机场国际货运枢纽建设。2008年，UPS在浦东机场的国际转运中心正式启动，DHL的北亚枢纽转运中心也于09年破土动工，浦东机场成为全球第一个同时吸引两大国际物流集成商入驻并建立地区级转运中心的机场，确立了货运枢纽地位。
浦东机场综合保税区封关运作，货运枢纽功能得到增强。2009年7月，国务院正式批复同意设立浦东机场综合保税区，2010年3月正式封关运作，为浦东机场和航空公司的货运发展带来了新机遇，进一步提升航空货运服务能级。
6、航空旅客服务满意度接近世界先进水平
"十一五"期间，在民航局和上海市政府的领导下，上海民航借助文明窗口建设平台，积极提升软件服务质量，圆满地完成了奥运保障任务和世博保障工作。
积极参加全球机场服务满意度测评。借助上海航空港同创共建活动平台，积极提升枢纽机场运营管理和航空服务水平，联检等驻场单位积极参与。根据全球机场协会ACI的旅客满意度测评结果，浦东机场从2007的67名上升到2010年的第5名(全球154家机场参评)；虹桥机场荣获Skytrax颁发的"2010年度亚太地区最快进步奖"。上海机场的设施能力、乘机环境和服务水平等逐步得到了更多国内外旅客的认可。
基地航积极提升品牌形象。东航充分利用"世博"契机，推出一揽子《东航世博服务保障计划》，改进机上餐饮娱乐系统和贵宾室软硬件设施，提升品牌形象。东航航班正常率为83.64%，实现了东航航班正点率08、09和10年行业评比三连冠。
7、枢纽建设政策环境优化完善
上海航空运输发展离不开国家的政策指导和上海市政府的政策扶持，解决制约枢纽发展的瓶颈问题。
军民航协调，提升两场飞行能力，民航出台补贴政策，支持枢纽建设。借助世博保障契机，在国家空管委、民航局、市政府等多方和军方的协调支持下，浦东、虹桥两场高峰小时容量合计提升了21架次，实现了两场空中飞行能力较大幅度的扩容。在航班时刻方面，民航华东局进一步优化航班时刻分配。国家民航局陆续出台相关政策，从航权资源、时刻资源、税收政策、航油补贴等多方面，给予开辟远程国际客货航线的航空公司补贴，缓解航空公司开辟国际市场初期的投入和成本压力。
地方财政支持枢纽机场建设和主要基地航拓展上海国际中远程航线。"十一五"期间，市政府对两场扩建工程和征地等方面给予了大力支持，共安排70亿资金(浦东40亿、虹桥30亿)加快机场硬件设施发展。2010年，在《推进上海两个中心建设的意见》框架下，市政府设立"专项资金"出台管理办法，支持主要基地航空公司航空枢纽网络建设。
联检单位推动上海枢纽客货通关环境更加便利。"十一五"期间，上海进一步建立跨区域"大通关"协作机制。上海口岸由原来5天工作制加预约报检报关制度改为试行"5＋2天"工作制加晚上预约报检报关及相关口岸现场查验放行制度，同时优化报验流程，启动报检报关"一单两报"技术方案编制；优化完善上海过境免签证查验作业流程，为旅客和货主提供便利的通关环境，提高了通关效率。
此外，"十一五"期间，航空发展带动城市就业和临空经济发展。根据统计，民用航空投入产出的比例为1:8。目前，上海两场累计投资数百亿，场区面积54平方公里、驻场单位1400余家，直接雇佣员工逾10万人，间接提供劳动力岗位30-50万个，直接服务于上海及周边几个商业区和外向型开发区，与区域经济之间形成了良性循环，成为区域经济发展的加速器。
(二)突出矛盾
"十一五"上海航空枢纽建设取得明显成效，但仍存在问题和差距，有以下几点：
1、空域资源紧张矛盾日益突出
在军方大力支持下，上海世博会期间临时解决两场航班对空域资源的需求问题。但是，上海地区的空域资源紧张问题仍然是航空运输健康发展的瓶颈问题，主要有几点：一是空域资源与地面保障资源不能同步增长，机场硬件设施资源利用效率不足；二是高峰时刻容量不能满足航空枢纽建设；三是因空域紧张导致的流量控制引发的航班延误问题凸显。
2、两场地面配套交通保障能力有待进一步提升
根据预测，未来上海两场吞吐量将达到年1亿人次旅客和550万吨货物的规模，浦东机场将成为兼具客运和货运航空枢纽功能的世界级枢纽，而且，浦东机场约60%的货物来自江浙，约三分之一的货物来自于江苏。"十一五"期间两场地面交通体系建设得到了快速发展，但仍存在两场间交通衔接不便，浦东机场旅客往来虹桥综合交通枢纽地面时间过长；旅客乘坐地铁2号线前往浦东机场需要在广兰路站换乘，且车次较少等问题，非常不便，对地面配套交通体系的集散能力提出了很高的挑战。
3、基地航国际竞争实力有待全面提升
基地航空公司迫切需要借助国际联盟力量加快国际航线与国内航线的衔接，借助网络效应推动国际中远程航线的发展，完善上海的国际航线网络，全面提升基地航空公司的国际竞争力。
4、软件服务管理水平仍存在差距
上海机场的硬件设施基本达到国际先进水平，但机场、航空公司和相关运行保障单位在服务水平、管理水平、综合人力资源等方面与世界先进枢纽机场还存在一定差距，迫切需要加强和提高。航空公司飞行员、空中交通管制员、机务维修员等航空专业技术人员以及企业经营管理人才、信息技术人才不足，制约了上海航空枢纽的建设和发展。因此，迫切需要在人才、机制、服务、信息等方面全面提升软件能力。
二、上海航空运输发展的形势和要求
(一)全球民航发展趋势
航空公司通过联盟和并购实现扩张成为趋势。随着全球一体化，世界航空公司的整合进入新阶段，普遍采取了航空联盟、并购重组、企业交叉持股等多种手段来达到扩展航线网络的目的，成为跨洲大型网络承运人。全球逐渐被几家大型网络型航空公司及联盟主导，其它航空公司的航线成为其全球枢纽干线的"喂给"。
亚太地区成为全球重要新兴市场之一。根据空中客车公司发布的预测，未来航空增长的最大动力来自亚太地区和新兴市场(主要是中国和印度)，该地区将占全球民用飞机总需求量的31%。波音预测未来20年内，中国将需要3770架新飞机，占整个亚太市场需求的42%，占全球市场需求的13%；到2028年，中国机队将增长至原来的三倍达到4610架飞机，与目前欧洲机队的规模相当。
亚太地区激烈竞争，争夺区域发展制高点。未来全球联盟的竞争将围绕亚洲新兴市场展开。"十二五"期间，亚太地区的航空格局将进一步发生较大调整，经过激烈的竞争形成少数几家网络型航空公司主导、低成本航空公司补充的局面，竞争失败的航空公司将被边缘化或淘汰。
(二)上海两个中心建设及长三角经济发展带来的机遇和挑战
上海两个中心建设纳入国家战略体系。2009年，国务院关于上海建设国际航运中心的意见正式出台，在上海国际航运中心建设总体目标中明确：2020年基本形成"国际航空枢纽港，实现多种运输方式一体化发展"，为上海航空枢纽建设置入"加速助力器"，同时也为上海民航发展带来新机遇。
长三角地区区域规划出台，布局航空枢纽与周边机场群建设。2010年6月，国务院批复《长江三角洲地区区域规划》(规划期为2009-2015年)。规划明确了长三角航空枢纽与配套机场群建设与布局："上海航空枢纽港：建成以浦东机场为主、虹桥机场为辅的上海航空枢纽港。浦东机场侧重于国际航线，加强设施建设，提高中转能力，发展成为国际航空网络的主枢纽之一。虹桥机场侧重于国内航线，适度发展台港澳航线，发展成为国内航空网络的主枢纽。加强两机场间交通设施建设，提高通达效率"。把上海航空枢纽建设推向更高的台阶，也对上海民航如何协调好、服务好长三角机场群共同发展提出更高挑战。
(三)民航强国建设对上海航空发展的要求和挑战
民航局于2010年2月下发了《建设民航强国的战略构想》，重点对提升航空公司国际竞争力和枢纽机场国际竞争力，提出了发展的目标。"到2030年，旅客运输量约15亿人次；不断完善北京、上海、广州等机场的服务功能，提升其在亚太地区的中枢地位和竞争力、影响力，成为一流的国际枢纽"。进一步明确了上海航空枢纽建设的战略定位、时间节点和上海航空发展的要求。
三、"十二五"期间上海航空运输发展思路和发展目标
(一)指导思想
以科学发展观为指导，深入实施上海国际航运中心的国家战略，以安全发展为根本保证，提升上海航空运输服务能力，提升上海航空服务企业国际竞争实力，把上海航空枢纽建设成最具吸引力的亚太核心航空枢纽，促进上海和周边区域的经济发展，服务长三角，服务全国。
(二)基本原则
"十二五"期间，是加快推进上海航空枢纽建设最关键的转型期，也是最有利的发展期和变革期，应把握以下发展原则：
坚持上海"一市两场"既定功能定位：以浦东机场为主建设国际复合型门户枢纽，重点提升浦东机场枢纽核心竞争力，加快构建枢纽航线网络和航班波；虹桥机场在枢纽结构中发挥辅助作用，以国内点对点运营为主，通航少量的国际包机和地区航班，同时，承担城市和地区通用航空(如公务机等)运营机场的功能。
――机场向服务型、功能型转型。上海机场从集中精力超前建设机场保障设施，转为重点提升亿万级枢纽机场的安全运营效率和综合服务质量，发挥沪港合作优势，缩小与亚洲领先标杆机场差距，打造浦东国际枢纽和虹桥国内枢纽的一市两场枢纽体系新形象。
――主要基地航空公司向网络型、联盟型转型。基地航抓住重组和入盟机遇，运营模式从点对点型航空公司，向网络型航空公司转型，全力打造浦东国际枢纽航线网络，大力拓展国际航线，全面提升综合国际竞争力。
――航线拓展向全球网络节点转型。航线网络从重点提升通达性，转为网络通达性与枢纽航班密度和衔接性并重，通过政策引导，保持航空客货业务规模持续增长，巩固上海航空枢纽在亚太地区的客货市场份额。
――上海空域和空管向与枢纽相适应转型。从空域容量被动适应扩建需求，转向主动改善空域使用环境，协调调整军民航空域使用方案，突破性解决空域紧张问题，进一步提高空管保障能力，实现终端管制模式。
――航空客货运向空地整合联运转型。积极发挥虹桥综合交通枢纽优势，加快浦东机场快速轨交系统建设，大力发展长三角地区空铁联运和巴士联运，增强上海两场辐射长三角的能力。同时，努力提升航空货运空地联运规模，拓展空运业务服务链。
(三)发展目标
上海国际航空枢纽建设总体目标:上海国际航空枢纽应力争经过若干年努力，构建完善的国内国际航线网络，成为连接世界各地与中国的空中门户，建成亚太地区的核心枢纽，最终成为世界航空网络的重要节点。
"十二五"期间上海航空运输发展目标：围绕上海航空枢纽战略目标，继续保持航空运量稳定增长、完善设施功能，力争实现亿万人次航空旅客运量。"十二五"期末：提升浦东机场中国国际门户枢纽的能级，巩固国际货运枢纽地位，把虹桥机场建成以商务快线为特色的国内枢纽；基地航积极开辟国际航线，基本建成浦东枢纽，步入世界民航二十强；积极争取改善上海地区空域紧张状况，建立上海地区终端管制区。上海国际航空枢纽国际竞争地位及各项主要指标世界排名显著提升，满足地方经济发展需求，成为上海市发展现代服务业和长三角区域经济发展的发动机。
实现标志：
1、基本建成亿万级机场体系，运输规模居世界机场前列
――浦东机场完成第四、第五跑道及飞行区配套围海促淤工程，满足国产大飞机项目和支线客机项目需求，适时启动浦东机场南航站区工程，满足航空市场增长需求。
――旅客吞吐量亚太地区排名前列，2015年力争达9000万～1亿人次。
――货邮吞吐量保持世界前列，力争达500～550万吨。
――航班起降量2015年达86万架次/年。
2、完善航线网络，增强客货转运能力，确立上海在亚太地区航空客货枢纽地位。
――浦东机场国际旅客运量进入世界机场前列(前三十名，国际旅客吞吐量年超过1600万人次)，国际货邮吞吐量力争全球排名第一。
――浦东机场的旅客中转比例(四种中转)提高到10～15%。
――满足市场细分需求，形成国际航空联盟、国内网络型和低成本型航空公司航线网络互补共荣的发展格局。
3、主要基地航空公司竞争力明显提升，初步建成浦东机场枢纽航线网络
――新东航旅客周转量进入全球航空公司排名前列，巩固上海航空旅客市场份额，确立基地公司市场主导地位。
――新东航在浦东机场建设完善4进4出的航班波，实现国内和国际航线网络融合、枢纽运营，在上海运送的中转旅客比例达30%以上，成为亚洲骨干航空公司。
――新东航力争上海运力达12.4%的年均增长，离港周频年均增长10.4%，两场通航点数量达147，平均航点日频达3.48，离港周频达3587班。
4、空中交通管理安全、高效、顺畅，实现空域容量系统性改善
――努力解决军用机场与民用机场之间的结构性矛盾，有效缓解空域资源紧张，降低航班延误率。
――建立上海终端区，2012年前实施RNAV1区域导航运行，2015年前实施区域导航技术的区域运行。
――持续完善雷达管制运行程序，推动国际民航组织ICAO最后进近阶段2.5海里、终端区3海里的间隔应用。
――努力实现浦东机场和虹桥机场小时高峰容量的进一步增加。
5、航空枢纽软实力提升，积极创建优质、平安、绿色民航
――建设服务领先机场，浦东机场进入ACI全球机场旅客满意度测评世界排名前列，虹桥机场争取进入国际先进机场行列。
--建设高效枢纽，浦东机场最短中转衔接时间MCT，国际转国际缩短至80分钟、国际转国内80分钟、国内转国内缩短至60分钟，衔接两场轨道交通45分钟。
――建设安全机场，杜绝因机场原因导致的运输航空重大事故；杜绝因机场原因导致的空防事故。
――建设绿色机场，上海机场单位客货运综合能耗和主营收入综合能耗水平位于国内机场先进行列，开展噪音监测，创建环境友好型机场。
(四)运量预测
根据地方经济历史发展数据[2]，并结合我国宏观经济总体发展态势，综合选择8%的GDP年均增长率作为整个"十二五"期间航空运量预测依据。
随着上海航空枢纽建设的推进，上海航空业务量将继续保持增长态势。根据对上海航空市场增长趋势和上海国际航运中心建设要求，以及2014年迪斯尼项目建成并投运等因素的综合分析，预计"十二五"期间飞机起降架次、旅客运输量、货邮运输量年均增长速度分别为9.6%、6.8%和9.5%。
2015年，浦东、虹桥两场的客运设施保障能力将达1亿人次、货运550万吨、高峰日航班起降3104架次/日、高峰小时起降194架次/小时，能够满足市场发展需要。预测前提，上述预测未考虑空域容量限制等因素。"十二五"目标值的完成取决于很多因素，其中的一项重要因素就是空域可用容量，以现有空域管制条件来看，与"十二五"目标值有着相当大的差距。
四、"十二五"期间发展重点和主要任务
根据发展目标和总体思路，"十二五"期间，上海航空运输发展要着力完成以下八项任务。
(一)优化调整上海地区空域结构，提升枢纽空域容量
为实现上海航空"十二五"运输目标，满足地方经贸发展对航空提出的需求，积极落实国家有关调整上海地区空域结构的要求，努力解决军用机场与民用机场之间的结构性矛盾，力争实现2015年浦东、虹桥机场高峰小时飞行量130架次、60架次的目标。
同时，在保障国防安全的前提下，启动中长期调整目标的相关工作研究，健全上海终端区标准规范，完善军民航通报协调机制，探讨军民航联合空管运行机制试点，改革空域管理模式，使上海地区空域资源由军民混用改为侧重民用，有效解决上海地区空域问题，满足航空客货运输需要。
(二)加快上海终端管制中心建设，切实改善空中交通保障能力
在重点确保安全的前提下，华东地区空中交通管理朝向"统一飞行方法，统一管制方式，统一间隔标准，一个区域由一家管制"目标推进，优化上海地区空域结构、改变空域管理模式的同时，构筑起以上海为中心的中枢航线网络。
建立上海终端管制区。"十二五"期间，重点建立上海终端区，设计和实施上海终端区内民用机场新飞行程序。改革空域管理模式，建立健全空管运行和协调机制，并建立空域灵活使用机制，全面改善空域环境，增加空域容量和使用效率。逐步整合上海地区外围航路航线，提高空域使用率。为发挥上海一市两场的作用，为长三角地区航空运输市场的可持续发展，使之有效融入国际航空运输网络奠定良好基础。
持续创新管制方式与手段。继续完善雷达管制运行程序，实现与国际民航组织雷达管制最小飞行间隔标准接轨。加快在华东地区繁忙机场的二次雷达S模式、多点相关监视、场面监视雷达、精密进近雷达等技术的应用，提高场面监视能力；推动国际民航组织最后进近2.5海里、终端区3海里的间隔应用。2012年前，上海终端区实施RNAV1导航标准运行，2015年前实现区域导航技术的区域运行。
优化上海区域管制运行。在上海区域管制中心已经完成了对周边8400米以上高空管制区域接管工作的基础上，根据航路航线结构特点结合飞行流量走向及分布状况，对高空管制扇区进行优化、调整，至2015年逐步形成23个高空管制扇区，并在条件成熟的情况下，向下调整现有8400米的垂直边界以更好的满足管制运行的需求。
加大设施投入，强化人力资源保障。以新一代空管系统规划和建设为核心，加大对航管设施的投入力度，并制定相应的管理政策和安全管理规范。提高航空管制水平，加快上海终端区的规划和建设，实施雷达管制，提高空中交通管理的综合保障能力和科技含量。创新培育人才、吸引人才、凝聚人才、激励人才的体制机制，为民航空中交通高速发展提供结构合理、资源充裕的人才保障。
(三)适时进行机场改扩建，进一步提高机场保障能力
"十二五"期间，根据商飞公司大飞机项目和航空市场发展需要，适时进行两场改扩建。
建设第四、五跑道，满足航空运量和大飞机项目发展需要。"十二五"期间，浦东机场将启动飞行区扩建工程，重点建设3800×60米的第四跑道和3400×60米的第五跑道。计划2012年建成第四跑道，满足航空运量增长和ARJ飞机量产试飞需要，2014年底建成第五跑道，满足国产大飞机总装试飞需要。
加快浦东机场设施改造，满足中枢运营需求。适时对浦东机场T1航站楼、飞行区等设施进行大修改造，确保机场安全运行；适时启动南航站区工程，满足航空市场发展的需要。
虹桥机场适时维修和改造东跑道及东航站楼设施。虹桥机场迎宾三路于2011年建成并投运，与地铁10号线共同构成便捷东西两区联络的地面运输系统。适时扩建T2航站楼南指廊；适时建设旅客过夜用房(北侧)，满足旅客增长和航空公司机组的需要；开展T1航站楼改造和东跑道大修，以及虹桥机场东区市政设施维修改造等。
(四)基地航空公司加快向枢纽网络型航空公司转型
航空枢纽建设，基地航[3]转型是关键。新东航进一步明确了"浦东做足、虹桥做精"的战略定位，全力打造浦东枢纽，即浦东机场定位为大型国际客货枢纽机场，全力建设以中枢辐射航班波为基础的全网络服务，虹桥机场主要服务于国内重点城市，辐射长三角地区，以建设"少而精"的国内高质量快线服务为主，做"中国服务最好、管理最精细、枢纽网络型、具有全球竞争力"的航空公司。
全力打造浦东枢纽。新东航"十二五"期间增加在上海的运力投放，力争实现浦东机场运力投放年增长率14.1%左右，国内航点增长20%，国内航班周频增长41%，抓住加入航空联盟的机遇，推动国内与国际航线网络的衔接，在浦东机场形成4进4出的航班波，朝向中枢-辐射航线运营模式加快转型。
开辟中远程国际航线。新东航集中力量加快国际中远程航线发展，力争国际航点数量增长22.4%，国际航班周频增长60%，完善纽约、洛杉矶、旧金山、夏威夷、温哥华、多伦多、悉尼、墨尔本、巴黎、法兰克福、汉堡、伦敦、阿姆斯特丹、罗马、莫斯科、马德里、迪拜、孟买、德里等航线建设，同时，提高服务质量，提升国际航线竞争力，完善高端客户及商务客服务能力。
提高航班中转效率。新东航优化航班编排，通过提升航班密度和厚度来加强竞争力，提高上海基地的中转联程服务，压缩浦东机场最短中转衔接时间MCT，积极开发中转联运产品，使得航空旅行更为便捷、高效；打造迪士尼等旅游产品，营造更为舒适、快捷的旅行品牌。
民营航空公司加快上海基地建设。春秋航空公司力争2015年在虹桥的运力增加到30架飞机，浦东达到40架，在虹桥实现旅客吞吐量1090万人次，两场运送2550万人次。同时，积极拓展国际航线，开拓东南亚等方向航班，服务于上海航空枢纽建设。吉祥航空公司到2015年达到58架飞机，建立起以上海始发至国内和地区、国际的航线网络系统。
(五)加快航空货运物流业发展，巩固货运枢纽地位
"十二五"期间，重点建设和完善浦东机场西货运区和浦东机场综合保税区相关设施，以综保区的完善功能和优惠政策吸引货运航空公司增加航班和货运量，以便捷的口岸流程、整合的信息系统为货运航空公司高效运营服务，力争浦东机场世界第一的货运枢纽地位。
加快浦东机场国际转运中心建设，完善配套航空货邮设施。加快浦东机场西货区建设运营工作，包括基地公司建设货站设施及西货运区DHL货运枢纽工程、第2号货站工程等，完善浦东综合保税物流园区功能。建设东航西货运区货运站以及航材、维修中心、特运库、室外场坪、道路、绿化等配套设施，设计年货物吞吐能力150万吨。
港区连动，加快浦东机场综合保税区功能实现。紧紧依托区港联动，积极开发综合保税区增值服务和国际中转功能，包括拓展国际快递中心、国际中转中心、贸易、金融以及航空物流增值服务等功能。在政策上推动浦东机场综合保税区与外高桥保税区、洋山保税港区融合和互补，在功能上实现水运和空运的最大联动效应，巩固上海航空货运枢纽地位。
加快上海机场物流信息平台的建设，打造优质高效的货运枢纽运行平台。加快建设空港货物信息系统，成为上海航空货运业务权威的信息发布平台、服务平台以及区域性电子商务交易平台和结算平台。梳理和整合各局域网中现有的信息资源，促进信息共享，实现航空物流信息系统的整合和供应链信息的集成，以循序渐进的方式，在完成低端基础功能开发的基础上，推广覆盖到整个领域。
(六)构建以轨道交通为主的上海机场地面综合交通体系
上海航空枢纽是一个空中航线网络和地面集散体系有机构成的综合系统，在建设航空枢纽的同时，加快公路交通、轨道交通、铁路交通等多层次、全方位的综合交通系统建设，实现上海机场与上海市区、上海机场与长三角的紧密联系。
动连接两场的快速公交项目启动，实现两场间便捷衔接。目前虹桥机场旅客通过轨交方式集散的比例已达到34.2%，浦东机场为17.4%(含磁浮)。为真正实现把浦东机场建成国际航空枢纽目标，实现两场的快速轨道交通至关重要。研究实施连接浦东机场与虹桥机场的快速公交项目，两场轨道交通行驶时间缩短至30分钟以内，为两场1亿人次的旅客进出长三角地区和市区提供大容量和便捷的轨道交通。
进一步完善两场连接市区的道路体系。研究将龙东大道改造成机场专用高速公路的可行性方案，提高浦东机场与市中心的客运衔接能力；同时，研究S20公路北面与A5之间的快速衔接路的建设方案，引导S20的货运车辆使用A5，缓解货运车辆通行对两场和市区道路造成的压力。
进一步完善两场衔接长三角、服务长三角的道路通行能力。重点研究江苏方向货运车辆往来浦东机场的道路使用效率问题，通过疏导管理措施和道路收费引导，提高机场货运车辆通行速度；另外，优化两场到周边地区城市的长途巴士运营能力，增加巴士运力投入、增开城市站点，打造上海至长三角1小时航空辐射圈，积极推动空地联运，便捷长三角旅客进出上海机场。
(七)持续推进上海航空运输软实力升级
为确保上海航空枢纽建设目标早日实现，"十二五"期间枢纽软件功能建设，主要是努力缩小两场和航空公司与亚洲领先标杆机场和领先航空公司在运营、管理和服务方面的差距，力争在机场与航空公司战略合作、人才培训、提升服务联动机制、信息系统整合等多方面取得成效。
机场与东航形成紧密战略合作关系，有力推进航空枢纽建设。"十二五"期间，上海航空枢纽建设将进入攻坚阶段，增强机场集团与东航集团紧密的战略合作和战略协同，是推进上海航空枢纽建设紧迫而又艰巨的任务。重点围绕提高上海航空枢纽和主要基地航空公司核心竞争力，一是联合拓展空铁联运、巴士航班、异地航站楼等项目，提高航线网络通达性和中转衔接率；二是优化资源配置和提高运营效率，满足东航与上航重组后共同实施浦东中枢运营需求；三是压缩旅客在浦东机场的最短中转衔接时间，优化中转流程、缩短MCT和提高中转率；四是争取提高空域可用容量和增加时刻供应，满足航班波建设要求；五是积极提升浦东和虹桥两场全球机场协会ACI旅客服务满意度排名，提高客户对枢纽机场认同度。力争通过合作，提升上海航空枢纽整体的竞争能力和相关指标。
创新服务协调机制，向全球领军看齐，提升空港服务质量。在2010年16家上海地区民航相关单位共同推出8类30项《上海航空港世博服务联合承诺》的基础上，创新空港服务协调机制，确保"信息共享、目标统一、步调一致"，为上海枢纽的健康发展和城市文明窗口建设提供组织保障。进一步参照全球机场协会ACI全球机场旅客满意度测评标准，在机场旅客服务、员工素质提升、购物餐饮设施和种类等多方面提升服务标准和现场运行水平，保证旅客进出港各个环节的顺畅，保证旅客进出港各个环节的服务满意度提升，力争在"十二五"期间，浦东机场ACI全球机场旅客满意度测评进入世界排名前列、虹桥机场进入国际先进机场行列。
虹桥机场充分发挥沪港合作优势，加快人性化机场建设。虹桥机场新航站楼通航后，不仅设施条件大大改善，服务管理方面也采取新举措，包括与市内主要商业区同质同价活动等，市场反响很好。"十二五"期间，在目前候机楼内近1.2万平方米商业设施基础上深入挖潜，扩大商业餐饮及休闲娱乐设施面积，研究制定商业改进方案，向亚洲标杆机场看齐，错位细分市场，为旅客提供更为舒适良好的环境。
(八)积极推动上海通用航空发展，完善城市功能
上海通用航空的发展是上海民航发展的重要组成部分，区域经济发展必将带动通用航空，特别是公务机市场快速发展。据统计，2010年虹桥、浦东两场起降的公务机约3500架次，占据全国的1/3强。预计公务机将以每年10%至15%的增幅稳步增长，2015年，上海两场约有6000-7000架次/年的公务机起降量。目前，美国国家公务航空协会(NBAA)已与上海机场集团达成合作意向，"十二五"期间在虹桥机场举办亚洲公务机展(ABACE)，推动上海乃至全国并辐射全亚洲的公务航空发展。
"十二五"期间，本着"科学研究、统筹规划、整合资源、分步实施"的原则，对上海市通用航空发展的规划进行研究，统筹考虑上海市民用航空的整体发展和上海地区空域结构的优化调整。借鉴国际上特大城市，如芝加哥、伦敦、香港等的发展经验，对上海通用航空的市场需求进行研究，并对通用航空的现有管理规定、法规和管理制度开展研究，提出上海通用航空的发展目标、布局规划和实施路径。规划方案报批后，适时建设通用航空机场或直升机起降点。
五、保障措施
为顺利完成"十二五"期间的主要任务，实现上海航空枢纽"十二五"跨越式飞跃，要从政策、机制、人才等方面加强保障，进一步优化航空运输发展环境。
(一)政策保障措施
争取民航局给予相关政策支持。"十二五"期间，继续扩大对外开放，开辟和增加上海的航线航班，积极支持基地航构建枢纽航线网络。一是在国际航权谈判和国际、国内航线审批时，重点支持网络空白和频次不足的航线，例如上海至南美洲和非洲的航班，加密上海至欧美的干线航班，优化浦东机场的国际国内航班衔接；二是在财政政策方面，安排专项财政政策，优化国内飞机采购和租赁业发展环境、支持航空公司的中远程和货运航线发展、支持国际和国内航班中转衔接航线；三是在航线航班生产信息统计发布方面，规划建设全国统一的航班生产和商务信息系统平台，提高民航信息采集和使用效率，满足枢纽建设对信息服务支持的迫切需要。
争取华东局给予相关政策支持。"十二五"期间，是浦东枢纽建设转型的关键时期，为此，一是在航线航班分配审批方面，未来上海航空运量增量主要集中投放在浦东机场，特别是增加浦东机场国内航线的通达性和虹桥机场国内高质量快线的便利性，上海始发航权向主要基地航空公司倾斜；二是在新增航班时刻安排方面，支持基地航空公司朝向有利于枢纽航班波建设、有利于国际国内航班对接、有利于联盟和合作伙伴航班衔接、有利于打造精品快线的方向对现有航班进行优化调整。
市级支持政策。民航是一个风险高、投资大、回报期长、资金和技术密集型行业，需要政府财政方面的大力扶持。"十二五"期间，一是在推进机制、资金和政策方面采取措施，推进两场空域扩容。包括明确责任部门，形成强有力的推进机制，提出清晰的工作计划，加快落实，并安排财政专项资金，对解决军用机场和民用机场之间的结构性矛盾以及浦东机场第四和第五跑道建设给予支持，解决"十二五"上海民航发展的关键瓶颈问题。二是系统性研究上海航空枢纽推进的政策体系，特别是航空货运发展的相关政策形成完整的政策框架体系。三是持续落实对基地航的支持政策，推动新东航提高中转比例、开辟上海始发中远程国际航线。
口岸支持政策。"十一五"期间，联检单位对上海航空枢纽建设，特别是浦东机场客货中转和国际旅客服务评比方面给予了大力支持。"十二五"期间，进一步深化研究，在制定方便客、货中转的查验政策，扩大过境免签政策适用国家范围和免签时间，提高进出口货物的通关效率和提高综合保障服务能力方面给予大力支持。
(二)机制保障措施
为满足上海航空枢纽建设的要求，充分发挥枢纽高效运营的重要保障作用，更好地为国内外航空公司和旅客提供满意的服务，"十二五"期间将重点增强枢纽软实力，完善提升旅客和货主服务的协调机制。枢纽运营和服务质量提升涉及的单位多、工作量大、要求标准亟待统一，必须建立起一套职责明确、领导有力、推进有序的服务联动机制，确保信息共享、目标统一、步调一致，为上海枢纽的健康发展提供机制和组织保障。在上海航运中心建设组织框架下，发挥上海航空枢纽建设联席会议的作用，将枢纽建设的阶段目标和任务落实到各责任单位。
(三)人才保障措施
上海航空枢纽建设需要大量专业技术人才和管理人才，特别是为实现"十二五"航空运输增长目标，上海地区空中交通流量将快速增长，同时，基地航空公司机队扩张、运力投入增加、空管技术升级等因素，均将导致上海地区持续面临空中交通管制、通信雷达导航、飞行器驾驶、机务维修、信息系统开发等专业技术人才紧缺局面。这些毕业于民航院校的专业人员，来上海就业面临户口、住房等生活压力，导致毕业生员逐年减少。因此，迫切需要地方政府依据航运中心建设配套措施框架，在人才引进方面给予支持，将上述专业列为上海市重点发展的领域和紧缺专业。空管、航空公司、机场、联检等相关单位抓紧制定人才引进计划，上海市政府在人才引进、人才落户、配套生活设施建设等方面给予一揽子政策支持，创新培育人才、吸引人才、凝聚人才、激励人才的体制机制，加速枢纽人才的培养和储备，以满足航空枢纽建设和发展的需要。
(来源：上海政府)
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